昨日閉幕的中共十八屆四中全會釋放出諸多有突破性信息。專家認為，全會強調憲法權威，可謂中國健全憲法實施監督制度的破冰之舉。此外，將法治建設成效納入幹部考核，在保證法律實施、增強動力和激勵機制方面亦邁出一大步。推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，是解決司法地方化的治本之策。而追責制度、重大決策終身追責倒查，對決策者的要求更加明確，有助司法機關獨立辦案，減少人為干預。專家亦指，全會提出的各項制度改革全面實施仍有難度，如何使制度細化落實面臨挑戰，可以預見這將是一個長期的改革過程。香港商報記者 李穎 朱輝豪 林玟珊

 

　　●破冰：健全憲法實施監督制度

 

　　全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程式機制。

 

　　對此，著名憲法專家、北京大學法學院副教授甘超英向本報表示，「依憲治國」早已提出，「依憲執政」原是學者觀點，現在則被採納。儘管憲法第62條和第67條規定了全國人大及其常委會有監督憲法的權力，但至今沒有一個專門機構處理憲法問題，公報寫入這個問題，表明全國人大將會設立一個「憲法監督委員會」之類的機構。

 

　　「事實上，憲法將解釋憲法權賦予了全國人大常委會，但也沒有專門的憲法解釋機構，未來的『憲法監督委員會』一個職能可能也包括解釋憲法。」甘超英說。

 

　　中國社會科學院法學研究所研究員周漢華表示，從中國法治實踐和從法律理論來看，依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政。中共十八屆四中全會首次提出依法執政課題，就是把中共執政方式納入到依法執政這個範疇，實行民主執政、科學執政、依法執政。這既是中國現時憲法的基本要求，也是黨章的基本要求。

 

　　專家表示，公報強調了憲法權威和作用，突出了憲法的實施，這是過去從來沒有過的，是重大突破。將習近平總書記提過的「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政」寫進公報，意義重大。

 

　　●進步：法治建設納入幹部考核

 

　　全會提出，提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系。

 

　　中國政法大學副校長、行政法教授馬懷德認為，這個提法非常重要，是保證法律有效實施的最重要的一項制度。

 

　　事實上，三中全會已提出建立健全法治建設的評價體系和考核標準;這次又明確提出，把法治建設作為領導幹部的考核評價標準，又進了一步。此外，在保證法律的實施、增強動力和激勵機制方面，也邁出了一大步，對下一步有效的實施法律會產生重要作用。

 

　　●試點：司法與行政轄區適當分離

 

　　全會提出，優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡迴法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

 

　　國家法官學院教授張泗漢認為，探索設立跨行政區劃的法院和檢察院是觸及司法體制的一個核心內容，也是解決司法地方化的治本做法。當今司法地方化的根源是法院、檢察院的人、財、物都是主要由地方黨委政府決定，在這種體制下，法院、檢察院很難擺脫地方的管控，與地方也有各種利益上的勾連。設立跨行政區劃的法院和檢察院實際上就是法院和檢察院脫離地方，按照司法規律進行重組，各類案件的審判將變得更為獨立，極大地促進法院的公正審判。

 

　　甘超英亦說，巡迴法庭、跨區劃法院和檢察院是針對中國人情社會的特點而進行的改革，人情是人治的基礎之一，使法院、檢察院不受地方影響，也就是使它們不得不「無情」，真正做到憲法第129條、第131條規定的司法獨立，使司法不受個人、行政機關的干涉，即不受行政區劃內的財政、人事、福利、人際關係的束縛。但這尚有待於幾個《訴訟法》、法院和檢察院《組織法》等法律的修改。

 

　　●制度：追責助司法機關獨立辦案

 

　　全會提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。

 

　　對此，有專家指，「大老虎」周永康擔任中央政法委書記時期，行政干預司法現象較為嚴重。四中全會這一新規是對三中全會司法改革的落實，未來還有細化措施，旨在強化內地司法機構的獨立審判權與檢查權，減少官員干預。

 

　　中國人民大學法學院訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東認為，無論是中共領導幹部還是政府領導幹部，與司法機關的關係應該有一種規範，目的在於確保司法機關不受干預，能夠獨立公正地去依法辦案，禁止幹部插手司法事務。

 

　　他表示，建立通報制度和責任追究制度，這使得任何一個官員干預司法的時候心有餘悸，不能、不敢。這樣對法院、檢察院如何依法獨立行使的職權規定的非常細緻，非常有利於可操作。這有助於實現司法機關獨立辦案。

 

　　●機制：重大決策終身追責倒查

 

　　全會提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程式，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

 

　　中國政法大學副校長、行政法教授馬懷德對此表示，過去沒有相應的責任追究制度，也沒有倒查制度。制度的缺失，一方面影響決策的合法、公正、科學、民主，另一方面使得決策對

 

　　國家和人民造成利益損失，但又無人負責，導致決策的成本非常高，決策的後果非常嚴重。現在提出要建立終身責任制，實際上就是為了保證每一個領導幹部、每一個決策者要對自身的決策負責任，不能隨意做決策。

 

　　他同時表示，「終身責任制」的建立有難度，會令到官員產生牴觸、排斥的情緒。如何使制度落實面臨挑戰。應盡快將黨的檔的要求轉換成法律，把終身責任制和倒查制都明確為法律的義務和制度。

 

 

　　昨天下午，為期4天的中共十八屆四中全會在北京閉幕。會議確立全面推進依法治國的總目標，形成社會主義法治五大體系，提出全面推進依法治國的六項重大任務。這是改革開放以來中共首次以「依法治國」為主題的中央全會。全會聽取和討論了中共中央總書記習近平受中央政治局委託作出的工作報告，審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

 

　　●全面推進依法治國

 

　　全會認為，全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高中共執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。

 

　　會議指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。在中共領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。

 

　　會議認為，實現這個總目標，必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。

 

　　●拓寬公民參與立法途徑

 

　　全會強調，把中共領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是中國社會主義法治建設的一條基本經驗。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。

 

　　全會提出全面推進依法治國六項重大任務：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施;深入推進依法行政，加快建設法治政府;保證公正司法，提高司法公信力;增強全民法治觀念，推進法治社會建設;加強法治工作隊伍建設;加強和改進中共對全面推進依法治國的領導。

 

　　全會提出，建設中國特色社會主義法制體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目徵集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。

 

　　全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。

 

　　●依法保護港澳台胞權益

 

　　全會指出，依法保障「一國兩制」實踐和推進祖國統一，保持香港、澳門長期繁榮穩定，推進祖國和平統一，依法保護港澳同胞、台灣同胞權益。

 

　　全會還指出，加強涉外法律工作，運用法律手段維護中國主權、安全、發展利益，維護中國公民、法人在海外及外國公民、法人在中國的正當權益。

 

　　今日出版的人民日報發表社論《實現依法治國的歷史跨越》指，四中全會審議通過的《中共

 

　　中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設、加強和改進中共對全面推進依法治國的領導作出了全面部署，回應了人民呼聲和社會關切，必將有力推進依法治國進程，是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件。文章強調，把堅持中共領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，是中國社會主義法治建設的一條基本經驗，也是中國法治與西方所謂「憲政」的根本區別。