文/新浪財經專欄作家 陳建奇

　　如果農戶出現類似拆遷暴力等強制性土地流轉時，侵權主體應受何種處分并未明確。在實際生活中，農戶往往是弱勢群體，如果此舉沒能及時落實，那么農民土地流轉的權益不僅可能難以保障，而且可能加速土地非法集聚。

　　近日，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(下面簡稱《意見》)，拉開了討論已久的農村土地流轉的序幕，也預示農村土地改革開始破題。然而，土地改革為何在近年來持續爭論？本次的文件能否為相關爭論劃上句號？

　　顯然，問題沒有這么簡單，正如本次發布的文件指出的“各級黨委和政府要充分認識引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的重要性、復雜性和長期性。”本次文件凸顯了重要的信息，那就是給予各方以巨大靈活性，以此期待包容各方分歧，但這也暴露了潛在的風險。

　　在當前中國政府眾多改革之中，土地改革的重要性不亞于其他任何改革。理論上看，土地作為重要的生產要素，需要明確產權并且構建與之相配套的高效的土地流轉市場，才能實現其對經濟社會高效的作用。然而，盡管包括農村土地流轉在內的土地改革有其理論上的道理，但當前中國土地改革備受爭議。

　　究其原因，在于難以確保在中國二元結構背景下推動集體所有的農村土地改革，使得當前二元結構背景下已經形成的相對穩定的經濟社會均衡狀態順利過度到新的均衡形態，不至于因為土地改革而產生不穩定、不可控、低效率的問題。縱觀世界歷史發展，不僅沒有理論說明當前的改革肯定不會出現不穩定的均衡，而且也缺乏可供借鑒的普適性經驗。

　　在土地改革開展之前，可以衍生無窮無盡的爭論，但當前改革越發迫切，尤其是大量農民工進城以后，如何處理農村的土地成為他們急切希望解決的問題，而土地改革的滯后也容易使得農業產業化尤其是現代農業發展難以快速推進。

　　在此情況下，土地改革的理論爭論已經沒有太多意義。討論的重點應該轉向制約土地改革的現實障礙，由此推動政策創新破解相關問題，推動土地改革逐步深化。從目前來看，土地改革確實面臨著不少的挑戰和風險。

　　首先，農民流轉土地的權益保障可能難以名符其實。農村土地流轉與其他土地出讓一樣，核心是價格即補償機制的問題。而《意見》中指出“土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定”，這表面上體現自主自愿的原則，但中央卻未給出相應權益保障的明確法律支撐，而是要求地方制定相應的違規處罰條款。

　　地方政府并沒有積極性出臺強有力的保障措施，因為農戶土地流轉的充分自主性可能導致土地流轉的成本極高，從而可能導致地方農業發展規劃受阻。在此背景下，如果農戶出現類似拆遷暴力等強制性土地流轉時，侵權主體應受何種處分并未明確。在實際生活中，農戶往往是弱勢群體，如果此舉沒能及時落實，那么農民土地流轉的權益不僅可能難以保障，而且可能加速土地非法集聚。

　　其次，農村土地流轉的靈活性雖然有助于適應各地不同情況，但過于靈活的流轉模式可能導致未來農地抵押轉包的困難。中國幅員遼闊，存在較大的地區差異，土地優劣差異明顯，統一制定補償標準顯然不現實。

　　為此，各地或者同一地區內部都可能存在不同的承包模式，而且在補償方式上，有些是采取實物補償，有些是采取貨幣補償，貨幣補償由于通脹因素而可能出現承包期限內的補償價格爭議。在此情況下，農村土地經營權轉包難度較大，土地流轉討價還價的成本很高，由此可能造成農村土地經營權抵押對銀行等金融機構的吸引力不大，現代金融對農業的支撐可能因此備受影響。

　　第三，中央未對大面積租賃土地的上限進行明確，可能滋生社會擔憂的土地壟斷。盡管《意見》明確：“各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制”，體現了中央對大面積租地的擔憂，但卻將上限制定權利放在地方，這可能導致地方政府具有充分的靈活性。如果缺乏中央強有力的監督及上限監控措施，那么土地大面積集中的風險不容忽視。

　　(本文作者介紹：中共中央黨校國際戰略研究所世界經濟室副主任、副教授。)