本報記者 王海平 上海報道

　　擴容之后，上海自貿區面臨更多的挑戰，最為典型的是自貿區現行的財稅體制。

　　21世紀經濟報道記者近日從首屆中國自由貿易試驗區政府職能轉變與治理創新論壇上了解到，自貿區的財政體制讓浦東新區倍感壓力——“浦東財政的"小馬"拉不動自貿區的"大車"。”

　　而對于自貿區是否應實施稅收優惠，也面臨“雙重尷尬”：有，則意味著中國區域之間的新一輪不公平競爭；無，則代表了業務的流失，繼而嚴重影響到自貿區為深化改革探索的使命。

　　小馬拉大車

　　多位參會的體制內人士在發言中表示，財稅體制的不順暢已對上海自貿區的運營產生了影響。

　　按現行管理體制，上海自貿區的財政支出由浦東新區承擔，但自貿區創造的稅源并不歸屬浦東新區。

　　記者從論壇上獲悉，自貿區財政體制的問題首先是干部管理層級與財政層級不匹配。

　　參會人士透露，自貿區的主要領導是上海市管干部，但保證其運轉的財政由浦東新區承擔，也就是說，自貿區有的干部工資是從市財政領取，有的則來自浦東新區。

　　帶來與之對應的問題是，自貿區以“一級政府”方式來做事，而浦東新區將這個“一級政府”當成“一個部門”來執行預算，導致預算管理流程漫長，與一級政府的體制性流程做事方式不匹配。

　　預算流程漫長，則是因為執行部門預算，浦東對此審批很嚴格。

　　此外，則是事權與支出不匹配。對浦東新區而言，就是典型的“小馬拉大車”。從GDP看，擴容之后的上海自貿區總量達到1600億，而浦東新區僅600億。

　　事實上，考察改革開放以來中國各地誕生的各種開發區，基本上有三種模式：財政撥付式、體制性預算（一級政府，較多）、創新型的預算管理。

　　有參會學者對記者表示，在創新型的預算管理方式中，屬于公共部分的由上一級政府承擔財政支出職能，而涉及招商引資等市場或體制性的則采用“分成”。

　　就現行的自貿區財政體制如何來突破，與會學者提出了解決方案。

　　從短期而言，在錢的問題上，采用創新型的“部門+體制”方式較為穩妥，浦東新區應當對自貿區“特辦”，賦予自貿區機動資金，讓其靈活支配，但前提是自貿區本身必須增加信息的公開透明度，接受更多社會力量的監督。

　　從中期看，努力匹配事權與支出的責任，改革財稅體制，比如，涉及到的海關等中央直屬機構，其財政支出應當由中央承擔。

　　而從遠期看，自貿區財政應當納入上海市財政管理，成立區、上海和區內企業一體的民主決策機制，轉變職能，做大服務功能。

　　稅改尷尬

　　上海自貿區是否應享有稅收優惠政策也存在爭議。

　　從過往的開發區模式來看，地方多采取將企業所得稅從33%降到15%，從而形成了政策洼地。

　　但中央的指示是，上海自貿區不做“特區”，上海自貿區要積極研究完善“不導致利潤轉移、稅基侵蝕的適應境外股權投資離岸業務發展的稅收政策”。

　　上海市委書記韓正也曾指出，自貿區是國家的試驗田，不是地方的自留地；是制度創新的高地，不是優惠政策的洼地；是苗圃，不是盆景。

　　上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建教授對此解釋，對上海自貿區而言，這就是“無稅收優惠政策，但有探索稅收的政策”。

　　此外，上海自貿區的誕生載體是海關特殊監管區，實行“境內關外”，免征進口稅等，但其重點仍是稅收。

　　以上海外高橋保稅區而言，開放境外投資的重點在于“貨物貿易”，但自貿區探索的則是“服貿、金融和投資”，且必須執行低稅率，兩者于本質上就存在不同。

　　胡怡建表示，上海自貿區從28平方公里擴容到120平方公里后，就有了非保稅區域，那么，保稅區與非保稅區之間的差異在哪里？自貿區與自貿區以外的差別是什么？自貿區與境外的差別又是什么？

　　上海財經大學特聘教授劉新利認為，如果不進行創新且按國際慣例執行低稅率，那么，境外股權投資和離岸業務就會遭遇極大的尷尬：“業務就會自然而然地流入香港、新加坡等地，人家沒有必要在你上海自貿區搞了。”

　　但一旦采用低稅率，可能導致新一輪的區域之間不平等競爭，并與自貿區改革精神相背。

　　據記者獲悉，上海財政局就“離岸業務、境外股權投資”等已做了政策儲備，但財政部對此的態度仍是“謹慎”。