新一輪油氣體制改革總體方案已近臨門一腳，目前正在征求意見。
可以預計，在全產業鏈各環節放寬準入，讓市場在資源配置中起決定性作用同時強化監管，將成為新一輪油氣改革的重要特征。
回望1998年，中國啟動了以國家石油公司拆分合并為主要內容的體制改革和產業重組，一改此前政企不分、亂開濫采、成本油走私等混亂現象，奠定了現行“三桶油”南北分治、三足鼎立的格局。
17年后的今天，油氣行業的內外環境都已發生巨變：老油田產量遞減速度加快，上游勘探開發多年難有大突破，中游管網建設速度放緩，下游油品質量提升慢，油氣價格難以體現市場供需關系等，尤其是針對“三桶油”的壟斷地位，改革呼聲高漲。
新一輪改革，將會在哪些方面、多大程度上改變中國油氣行業的格局和前途？
“中國新一輪油氣體制改革總體方案或在年底正式出臺。”業內人士告訴記者，該方案由國家發改委牽頭制定，經濟體制綜合改革司等司局具體負責，目前已有初步方案，正向國土資源部、國家能源局、商務部、環境保護部等相關部門和業界征求意見。
2014年6月召開的中央財經領導小組第六次會議要求，積極推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。2015年2月的中央財經領導小組第九次會議，再次提出加快石油天然氣體制改革。5月，國務院批轉國家發改委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》，明確要求在今年“研究提出石油天然氣體制改革總體方案，在全產業鏈各環節放寬準入”。
決策層定調之下，新一輪油氣改革開始拉開序幕。
“油氣改革與電改并稱為2015年能源領域的兩大改革。中央對改革方案非常重視，改革力度不會小。”參與本次改革方案討論的專家對《財經國家周刊》（微信公眾號：ENNWEEKLY）記者說，該方案在向相關部門和業界內部征求意見后，將向社會公開征求意見。
新一輪改革方案，將會在哪些方面、多大程度上改變中國油氣行業的格局和前途？記者為此走訪了多位參與方案起草和研討的人士，如無重大調整，以下幾個方向值得期待。
上游引入多元主體
“在全產業鏈各環節放寬準入”是決策層既定要求，首當其沖的便是上游勘探開發環節，未來有望在少數巨頭之外引入多元主體。
中化國際石油勘探開發有限公司原總經理、油氣行業資深專家曾興球對記者說：“上游是整個油氣產業鏈的核心，如果油源被幾家企業壟斷，也就談不上中下游的市場開放，因此上游實現主體多元化至關重要。”
據了解，勘探開發領域或將包括4個方面的改革，即探礦權由登記制改為招標制、探礦權有效退出機制、勘探開發信息公開機制、建立采礦權市場交易中心。
探礦權由登記制改為招標制已在實踐中開始推進。今年7月，國土資源部發布《新疆石油天然氣勘查區塊招標出讓項目（2015）公告》，首次將中國的常規石油天然氣區塊拿出來公開招標，是為破冰之舉。
長期以來，只有中石油、中石化、中海油和延長石油4家企業具有在國內從事常規石油和天然氣勘查開發資質。按照《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定，探礦權申請主要以申請在先的原則進行登記；石油、天然氣勘查許可證有效期最長為7年，最多可延長至15年，每年勘查投入的最低金額為1萬元。多位業內人士表示，這些寬松的規定及探井成本的持續上漲，導致一些“圈而不探”的行為。
招標制和退出機制的目的是通過引入更多市場主體，打破這一困局。據了解，勘探開發期限有望被限定在3年左右，并大幅提高勘查投入的最低限額。
“‘三桶半油’在改革實施后一定會對各自區塊做一輪精選，將各自認為優質的區塊保留下來。”中石化石油勘探開發研究院咨詢委員會副主任、中國能源研究會常務理事張抗對《財經國家周刊》記者表示，比如，前述新疆公開招標的6個區塊，質量都不高。
不過，在探明儲量之前，存在較大不確定性。比如，新疆塔河油田曾被中石油認定為非優質區塊，其退出后，由原新星石油公司（后并入中石化）接手，結果在1997年探明發現了中國第一個億噸級大油田。
招標與退出機制的結合將給未來新進入的市場主體帶來巨大機遇，也有利于提高勘探開發工作量，進而提升油氣探明儲量和產量。
與之相關的還有油氣勘探信息公開化改革。長期以來，石油企業在退出區塊時，往往沒有將勘查數據交給相關部門，下一家進入的企業便不得不重新勘探，造成資源浪費。未來，政府有望對所有勘探信息實行強制收集和統一管理，這將極大提高勘探效率。
另據了解，本輪改革方案或將提出建立采礦權的二級市場，允許采礦權進行市場交易。這將改善“三桶半油”由于自身開發成本和精力限制導致部分采礦權閑置的現狀，激發油氣產業上游活力。
對于已經探明的石油地質儲量本應全部投入開發，但是由于上述“三桶半油”的開發局限，截至2014年底，我國已探明石油地質儲量中尚有超過82億噸未投入產能建設，占到全國累積探明儲量的約20%。
管網開放和獨立
一旦油氣上游開發實現主體多元化，隨之需要的是中游環節油氣管網的公平準入。油氣管網獨立，已是眾望所歸的大趨勢。
油氣管網屬于自然壟斷行業。據業內人士提供的數據顯示，截至2013年底，中石油掌握國內一半左右的原油、成品油和天然氣管道，中石化掌握著接近一半的成品油管道。
有關部門在這方面已經有所動作。2014年2月，國家能源局出臺了《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》，規定油氣管網設施開放的范圍為油氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關設施；在有剩余能力的情況下，油氣管網設施運營企業應向第三方市場主體平等開放管網設施。
這被市場視為打破油氣管網僵局的利好政策，但也有業內人士認為實際效果欠佳，一方面是油氣管網的整體運輸能力有限，另一方面也因石油央企的管網公司仍隸屬于集團所有，缺乏動力給競爭對手提供運輸通道。
近日發布的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》要求，“對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。”網運分開已經成為大趨勢。
新一輪油氣改革有望逐步落實網運分開的改革路徑，或將天然氣管網和原油、成品油管網區別對待。天然氣管網改革或依照產權獨立的大方向推進，對于原油和成品油管網來說，由于目前大部分是從油田鋪設到煉廠或從煉廠鋪設到銷售終端，第三方進入的需求并不大，因此這部分管網仍允許其留在原有集團企業中，暫不推進管網獨立。
天然氣管網獨立后，是否成立一個國家天然氣管網公司？這是業內爭論的熱點。
中國人民大學經濟學院能源經濟系副教授宋楓對記者表示，從經濟學原理上來講，對于管網這樣的自然壟斷行業，企業規模越大越能攤薄運營成本。天然氣管網的前期投資大，回收周期長，如果形成一張“大網”，從效率和成本上可做到最優。
業內人士認為，獨立的管網公司須由政府嚴格監控其成本和收益，并由政府定價，而目前的做法是依據掌握管網的油企上報的成本，再加上固定收益來核定管輸價格。如果日后建立獨立的管網公司，政府的監管能力又沒能有效跟上，容易滋生腐敗和尋租現象。
據記者多方了解，目前方案傾向于讓現有的天然氣管網脫離石油央企，但短期內是否整合成立為國家天然氣管網公司，還有待進一步的消息。
進口權和配額進一步放開
8月21日，商務部審核通過山東東明石化公司和盤錦北方瀝青燃料公司的原油進口資質。上述兩家地方煉廠在今年5月獲得原油進口使用權后，又獲得了原油進口權，可以獨立進口原油，同時，有更多企業也在排隊中。
中國社會科學院工業經濟研究所能源研究室主任朱彤向記者介紹，在油氣加工和貿易領域，行政性壟斷主要有三大支柱：第一個是1999年原國家經貿委等部門制定的《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》；第二個是2001年原國家經貿委等五部門制定的《關于進一步整頓和規范成品油市場秩序意見的通知》；第三個支柱是中石油、中石化兩大油氣集團內部的“排產計劃”。
通過前述舉措，油品的煉化和銷售被牢牢掌握在“兩桶油”手里。雖然商務部每年都會公布原油和成品油的非國營進出口配額，但是供應仍受到較嚴管控，中國上百家地方煉油企業和民營加油站往往無法順暢地獲得原油和成品油。
據了解，新一輪油氣改革有望先給予若干家規模以上的煉廠原油使用權，進而給予原油進口權。
卓創資訊原油分析師朱春凱告訴記者，這種市場放開的步驟其實還是“比較謹慎”的，考慮到中國煉油行業已產能過剩，通過原油進口牌照管控的方法，可以起到了鼓勵規模型和環境友好型企業發展的目的。
除了原油進口權，中遠期還有望放開原油進口配額。中國能源網總裁馮麗雯對記者表示，原油進口配額的目的是限制非國營的石油企業進口量。現階段國際油價較低，如果短時間內放開配額，將導致大量進口行為，直接阻礙國內上游油氣勘探開發，因此配額的放開可能會是一個漸進過程。
市場化定價進程加速
對終端用戶來講，油氣改革最值得關心的是價格形成機制。市場化定價方向早已明確，問題在于步子邁得有多快。
1998年，成品油價格改革開始啟動，此后國內成品油價格與國際油價逐漸接軌，并實現了上下浮動。目前國內成品油價格依據國家發改委的價格公式，在國際原油價格的基礎上，給予國內煉廠一定的利潤比例制定成品油價格，參考時間為10個工作日。
“但國內成品油定價機制僅能反映出國際油價的波動，無法反映國內成品油的供需情況。”中國石油經濟技術研究院市場研究所主任戴家權對記者說。
全球石油市場的兩個主要定價基準是英國布倫特期貨價格和美國西得克薩斯中質原油期貨價格。盡管中國已是世界第二大石油消費國和進口國，但在國際油價中缺少足夠話語。
目前，中國在建設成品油價格市場體系方面已做了一些工作。2014年12月，中國證監會批準上海期貨交易所在其國際能源交易中心開展原油期貨交易，有望在2015年底前正式啟動。2015年3月，上海石油天然氣交易中心在上海自貿區注冊成立，并于7月1日投入試運行。
上海石油天然氣交易中心董事長李健對記者表示，目前交易中心對于成品油現貨的交易機制已經有所準備，一旦政府放開成品油價格，交易中心將立即啟動該項交易。交易中心作為獨立的第三方，有利于公平、公正、公開地進行交易，形成透明的市場價格。
此外，從2011年以來，國際原油期貨價格持續下跌，這對國內成品油實際成交價格也產生了較大影響。除了一些大城市的中心地段外，很多加油站的實際零售售價已低于國家發改委規定的零售最高限價，行政定價意義已弱化了很多。
值得一提的是，國內油氣巨頭對于放開成品油價格并無多大異議。中石油和中石化兩家目前占據國內成品油份額的70%左右，如果通過現貨和期貨交易形成“中國價格”，也可提升中石油、中石化擁有更多國際話語權。
基于上述前提，成品油價格有望在新一輪改革方案出臺后完全放開，這一時間點或為時不遠。
除了成品油價格之外，油氣體制改革方案對天然氣價格改革，將延續此前成品油價格改革的路徑來走：首先允許天然氣價格在更短時間內適當波動，進而逐步走向市場定價。
三桶油“瘦身”
龐大的“三桶油”，在新一輪改革中有望“瘦身”，除天然氣管網獨立外，主輔業分離是另一大看點。
目前“三桶油”上游業務范圍包括油氣勘探開發、開采，油田勘探開發及工程技術服務。而埃克森美孚、英國BP等知名國際石油公司在上游領域均沒有油服板塊，而是購買油田服務公司的服務。
中海油能源經濟研究院首席能源研究員陳衛東告訴記者，國際石油公司強調專業化分工，油田服務和工程技術在國際上是一個充分競爭的行業，通過競爭不斷提升行業技術水平，同時降低服務成本。
而“三桶油”所屬的油服公司占據國內市場份額的大約80%，“三桶油”的區塊勘探開發均優先安排自己的油服公司作業，這在一定阻礙了市場競爭和油氣上游市場開放。
業內人士介紹，2012年啟動的第二輪頁巖氣公開招標，一家非“三桶油”的中標企業無法在市場中尋找到合適的油田服務公司，希望聘請中石油的油服隊伍進行作業，卻遭到拒絕。
《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出，對國有企業的特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算。
新一輪改革或將其真正落實，要求“三桶油”逐漸剝離油服和工程技術板塊，先將這些板塊成立獨立的公司，然后通過股權置換的辦法逐步完全剝離。
業內人士表示，油田服務和工程技術板塊是“三桶油”人員最密集的領域。如果這項改革能夠順利實施，將極大提高“三桶油”的效率。前提要妥善處理好輔業剝離時產生的成本問題，以及“三桶油”內部對企業規模、國際排名的重新認識。
“大能源部”短期無望
多位參與方案討論的人士表示，油氣行業要從壟斷走向市場開放，有賴于政府管理的變革和監管職能的加強。
目前，政府對于油氣行業的監管職能分散在包括國家發改委、安監總局、國土資源部等十多個相關部委。“這就導致各個政府部門各管一段，各段之間卻無法實現無縫連接。很多交叉領域，缺乏有效管理。”一位業內人士說。
比如，2013年11月，中石化位于青島的一段輸油管道原油泄漏發生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失7.52億元。在國務院調查組公布的調查報告中，事故間接責任方就涉及地方政府、安監、經信等多部門。
近年，一些業內人士提出借鑒美國經驗，按大部制思路成立大能源部。為了應對能源問題，美國在1977年成立了能源部，由原來的幾十個政府相關機構職能合并而成，職責是統一管理各類能源的勘探、研究、開發和利用；下設管理石油、煤炭和核能的機構數十個，主要負責能源政策執行的監督管理，研究、開發新的能源技術，調控能源的生產和使用，定價和分配以及全國能源數據的收集和分析。
有研究機構從本世紀初就已開始研究中國“大能源部”的可行性和路徑，但未能得以實現。據介紹，主要原因在于，目前國家發改委的審批權大量在能源領域，而能源價格和產銷供給涉及面甚廣，國家發改委需要履行綜合平衡的職能。當然還有其他的一些因素。
短期比較現實的辦法或是，將政策制定的職能仍留在各相關部門，國家能源局則逐步肩負起監管職能，有效利用其在各個地區的派駐機構，不斷擴充現有人員，監督能源政策的執行和實施。