「國土空間用途管制，起源於土地用途管制，目前，已成為國土空間治理的有效手段之一，也是確保國土空間規劃落地、落實、落細的關鍵招數。但在實際工作中，也存在要素用途管制制度『打架』現象時有發生，在一定程度上影響了國土空間治理效能。」

    在今年的河南省兩會上，河南省政協常委、河南正商發展集團有限責任公司執行總裁郭偉建議，將所有國土空間統一實施用途管制。

河南省政協常委郭偉

    郭偉認為，目前國土空間用途管制存在一些問題：

    一是管制範圍尚未完全覆蓋、監管手段不足。某些特定區域，如偏遠山區等，由於地理和經濟條件的限制，尚未納入統一的國土空間用途管制體系。目前，監管系統主要依賴於傳統的巡查和執法手段，缺乏現代化的科技支撐和動態監測能力。對於一些隱蔽性強、流動性大的違法佔用或擅自改變土地用途等行為，難以及時發現和有效制止。另外，公眾參與度也低，缺乏參與和監督的意識和能力。

    二是要素用途管制制度「打架」現象時有發生。自1998年以限制農用地轉建設用地、切實保護耕地為核心的土地用途管制制度確立後，林業、水利、農業等資源管理部門，也分別圍繞自身職責和事權，建立和實施了類似且相互獨立的用途管制制度，但這些管制制度所依據的法律、法規、規劃、標準等各有側重、差異性大，且其管制的節奏、力度、路徑也各不相同，因而時常出現空間管制交叉重疊、相關任務衝突、相互擠占空間等問題。如在不同地區、不同部門在國土空間用途管制方面存在標準不一、執行力度不均等問題。

    三是提升國土空間治理能力，需建立健全全域全類型國土空間管制制度。不折不扣地落實山水林田湖草生命共同體理念，涉及多個領域、類型、環節，需要全國「一盤棋」、系統銜接優化；建立健全全域全類型國土空間用途管制制度，需要在各個具體、關鍵環節，強化通盤考慮、系統銜接優化等因素影響。

    「將國土空間用途控制延展至所有國土空間，建立健全全覆蓋、全域、全類型國土空間管制制度，科學規範、統籌國土空間開發、保護、利用等，迫在眉睫、時不我待。」

    因此，郭偉提出以下建議：

    一是完善管制體系，對所有國土空間統一實施用途管制。加快推動國土空間用途管制制度向全域、全要素、全流程覆蓋，做好用途管制分區與規劃分區的銜接。通過編制規劃，落實主體責任，構建不同層級和尺度的規劃分區；銜接不同規劃分區，制定差異性分區管控政策，利用空間准入、年度計劃、用途轉用等手段，管控空間要素的調整；依據分區管控要求，對國土空間開發行為作出行政許可，明確用途類型和使用條件等，確保每一寸國土空間都得到合理規劃和利用。

    二是統一管制標準，化解要素用途管制制度「打架」問題。制定全國統一的國土空間用途管制標準、規則和規範，明確各類國土空間的用途和功能定位。加強不同地區、不同部門之間的協調溝通，確保管制標準的統一性和執行力度的一致性。尤其是要儘快建立自然生態空間用途管制與正向激勵的良心開發、保護、利用機制。積極探討國土空間用途管制制度的建設與發展，加快制定《國土空間開發保護法》，統一明確國土空間用途管制規則，減少「依法打架」的現象。規範收費名目，統一收費標準，對文物勘察費、土壤污染檢測、土地評估、附屬物補償等費用，應明確收費標準和繳費單位，防止轉嫁給企業，增加企業風險和成本。

    三是加強監管手段，提升國土空間管制智慧化水平。利用現代科技手段提升監管能力，如建立全時動態監測體系、運用大數據和人工智能等技術進行智能監管，建立智能化的自檢系統，最大限度推行「機審」替代「人審」，既壓縮自由裁量權，又提升審查質量。加強對違法行為的查處力度，提高違法成本，形成有效的震懾作用。

    四是強化政策支持，提高社會公眾參與度。制定和完善「針對性、差異性」管控策略，注重「剛性管制」與「柔性保障」有機結合，實現對永久基本農田紅線、生態保護紅線以及城鎮開發邊界的剛性管控，對於一般農業空間和一般生態空間，允許地方根據社會經濟發展需求合理制定用途管制細則，同時明確開發方向和強度上限。注重規劃許可與智慧監管的持續更新，為國土空間用途管制提供有力的政策保障和支持。加大對國土空間用途管制工作的投入力度，加強公眾對國土空間用途管制的宣傳和教育力度，鼓勵公眾積極參與國土空間用途管制的監督和評價工作，建立公眾反饋機制。

    五是控制增量供應，有力推進收儲存量土地。與時俱進，根據人口結構、數量和新興產業發展等因素，科學制定建設用地供應計劃，合理編制土地空間規劃，為促進房地產市場健康發展要有序土地供應，嚴格控制增量住宅土地供應。地方政府債券用於收儲閒置土地，關於土地儲備，加大力度推進各級政府收回收購存量閒置土地，有需求的地方也可以用於新增土地儲備。將有利於改善土地的供求關係，有利於補充重點領域的土地儲備。（記者 王皓萍 李欣）